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陳耀:有序推進制造業梯度轉移

今年《政府工作報告》提出,增強區域發展平衡性協調性。支持產業梯度轉移和區域合作。工信部等十部門不久前發布了《關于促進制造業有序轉移的指導意見》,這是貫徹落實黨中央國務院決策部署的重要舉措,是優化資源空間配置和生產力布局、維護產業鏈供應鏈安全穩定、加快構建新發展格局的迫切需要。

隨著技術的進步、生產成本和市場的變化以及生態保護要求的提高,制造業在地域空間上發生位移,從高技術區域逐步向中低技術區域依次梯度轉移。改革開放以來,我國積極承接來自發達國家的產業轉移,同時國內產業也不斷從沿海地區向中西部地區轉移。近些年,也出現勞動密集型產業向周邊低成本國家的轉移。而在國際上,美歐國家也開始出現制造業回流現象。當前,百年變局和世紀疫情相互交織,正在沖擊、改變和重組全球產業鏈和供應鏈。在此背景下,黨中央運籌帷幄,及時作出構建“雙循環”新發展格局的戰略決策,推動制造業有序轉移,不僅有利于產業合理布局和區域協調聯動發展,也有利于引導產業鏈關鍵環節留在國內,保障產業鏈完整和供應鏈暢通。

近年來,我國東部發達地區加快產業結構轉型升級,對不適宜當地發展的產業一部分就地關停、一部分向外轉移,為高新產業的成長騰出空間,產業轉移換來了產業層次的提升和環境的美化,促進了經濟高質量發展。作為欠發達地區,中西部地區大力改善營商環境,積極承接國內外產業轉移,增加了地方就業和財政收入,外出打工回流日益增多,加快了當地工業化和城鎮化進程。同時應看到,目前各地承接產業轉移也面臨著各種問題和困難,諸如區位交通不便、園區基礎設施不足、土地和能耗指標約束等。應對困難和挑戰,各地區必須堅持揚長避短,改革創新,不斷提升產業承接的能力和水平。

新時期促進制造業的有序轉移和承接,必須遵循市場經濟規律,尊重產業轉移中企業主體地位和區位選擇權,同時,強化政府在關鍵領域和關鍵環節的政策引導,明確制造業轉移和承接的重點產業與重點區域。具體來說,一方面要結合不同行業的特性和發展階段,按照產業鏈延鏈、補鏈、強鏈的要求,引導勞動密集型產業、高載能行業、中低端制造業和相關生產性服務業,向具備承接條件的地區轉移。另一方面要引導各地區統籌資源環境要素稟賦、產業發展基礎、能耗雙控和碳達峰碳中和目標,差異化、集群化和提升式地承接產業轉移,避免同質化、分散化和低水平重復建設,重點支持和鼓勵產業向中西部和東北地區、革命老區等特殊類型地區轉移,并向中心城市和城市群集聚發展。

在產業轉移過程中需要重視解決“轉得出、接得住”的有效機制問題,可以從三個方面著力。一是增強產業轉出區的“轉出”動力,主要包括建立產業轉出區與轉入區關于產值、稅收、用地、能耗等指標的分享機制,完善產業轉出區發展“飛地經濟”的激勵政策。二是增強產業轉入區的“接盤”能力,主要包括引導金融機構創新支持產業承接的金融產品,在風險可控的前提下,設立產業轉移與承接基金;完善產業轉入區政策配套措施,比如對重點集聚區在用地、稅收、能耗、人才等政策方面適度傾斜。三是增強轉出區與轉入區的有效對接,主要包括建立產業轉移對接的公共服務信息平臺,舉辦產業轉移對接活動,優化證照登記、海關監管、信息對接等政務服務。此外,要深化跨地區產業深度合作模式,鼓勵發達地區通過托管、共建等形式帶動欠發達和特殊類型地區產業發展和科技成果的孵化轉化。

有序促進產業轉移還要重視避免引起新的污染轉移、產能過剩等問題。要更加嚴格地落實國家生態環境保護的相關要求,統籌產業區域轉移與資源環境、“雙碳”、產能管控等目標,突出抓好生態環境分區管控和產能置換辦法,切實遏制“兩高”項目盲目發展。

來源:中國經濟網

作者:中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長兼秘書長、國家發展改革委員會國際交流中心特邀研究員 陳耀

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